위안소는 이처럼 당시의 파견군 사령부의 판단에 따라 설치되었습니다. 설치하는데 있어서 많은 경우, 군이 업자를 선정하여 의뢰하고, 일본 본국에서 여성들을 모았던 것 같습니다. 업자가 의뢰를 받고 일본으로 여성을 모집하러 가는데 현지의 영사관 경찰서장은 국내 관계 당국에 편의제공을 직접 요청하였습니다.

1938년(쇼와13년)초, 일본 각지로 향하였던 업자들은, '상하이황군 위안소'를 위해 3,000명의 여성을 모으겠다고 하면서 모집하러 다녔습니다. 각지 경찰들은 무지한 부녀자를 유괴하는 것이 아닌가, 황군의 명예를 훼손하는 것이 아닌가 하며 반발하였습니다. 그러므로 내무성 경보국장은 그 해 2월23일자 통달을 내어, 위안부가 되려는 자는 내지에서 이미'매춘부'인 자이며 또 21세 이상이어야 하며, 도항을 위해 친권자의 승낙을 얻어야 한다고 정하였습니다. 3월 4일에는 육군성 부관도 통첩을 냈습니다.

여기서 만 21세 이상으로 한 것은 일본이 가입한 "부인아동매매금지에 관한 국제조약"에서 미성년자에게 매춘을 시키는 것이 금지되어 있었기 때문입니다. 그러나 위안소의 수가 급속하게 늘어나자 중앙의 내무성과 육군성도 점차 관여하지 않을 수 없게 되었습니다. 1938년 11월 4일에는 내무성 경보국의 내부에 "오늘 남지(南支)파견군 후루쇼(古荘)부대 참모 육군 항공병 소좌 구몬 아리후미(久門有文)와 육군성 징집과장이 남지(南支) 파견군의 위안소 설치를 위해", "매춘업을 목적으로 한 부녀 약 400명"을 도항시키기 위해 '배려'해달라는 요청에 대해 '극비로 취급'하여 400명중 오사카 100명, 교토 50명과 같은 방식으로 각 현에 할당하여 각 현에서 업자를 선정하여 여성을 모집해 달라는 문서가 기안되어 있었습니다.

일본 국내에서 여성 조달이 이렇게 진행되었다면, 대만이나 조선에서의 조달은 어떻게 진행되었을까. 주덕란(朱德蘭) 여사의 연구는 1939년의 대만 사례를 밝혀냈습니다. 하이난섬을 점령한 해군이 대만의 해군 무관에게 요청하며, 그들이 화난(華南)과 동남아시아의 군사적 경제개발을 위해 설립된 국책회사, 대만척식(拓殖)주식회사에 요청하였습니다. 이 회사가 하이난섬에 위안소 관련건물을 건설하고, 업자를 선정하여 자금을 제공하였습니다. 업자는 자신이 관리하는 여성을 데리고 하이난섬으로 건너갔습니다. 업자는 일본인으로 위안부가 된 여성들은 이미 "매춘업에 종사하는 나이 21세 이상"(주덕란편"대만위안부조사와 연구자료집")인 사람이었습니다. 이 경우는 일본 본토와 같은 기준으로 모집이 이루어진 듯합니다만, 이 형태가 항상 지켜졌는가는 확실하지 않습니다. 또 일본 정부는 1925년에 "부인아동매매금지에 관한 국제조약"을 비준함에 있어 식민지는 적용에서 제외하기로 하였습니다.